Niños
libaneses y soldados italianos en misión de paz durante el día
internacional de la paz en Líbano. (Mahmoud Zayyat/AFP/Getty Images)
La organización de Naciones Unidas (ONU) cumple 70 años en octubre de
2015. Creada al final de la Segunda Guerra Mundial con el fin de
preservar a futuras generaciones “del flagelo de la guerra”, ha
atravesado un complicado camino marcado, por un lado, por la ampliación
de su agenda siguiendo la creciente complejidad del mundo en campos como
el desarrollo, los derechos humanos, la igualdad de género y el
medioambiente. Por otro, se encuentra en constante tensión entre el
interés común y los intereses particulares de los Estados que la
componen. Cómo vive la organización los grandes cambios del momento, cuáles son los retos y los desafíos y hacia dónde apunta su futuro.
“Naciones Unidas no ha sabido adaptarse a los cambios en el mundo”
Sí, pero los cambios han sido muchos. En 1945 la
preocupación de los países vencedores en la Segunda Guerra Mundial era
que no volviesen a ocurrir confrontaciones bélicas como las que habían
azotado al sistema internacional en el siglo XX.
En 2015 los desafíos son muchos y más complejos: diversas formas de
conflictos violentos, desigualdad, pobreza, salud, cambio climático,
seguridad alimentaria, crecimiento urbano, crisis humanitarias,
violaciones de derechos humanos, flujos masivos de refugiados y nuevos
problemas como la privacidad de los ciudadanos frente al control del
Estado y el desempleo ante la robotización y la inteligencia artificial.
En cada uno de estos campos la ONU asume una agenda de protección de
los derechos, entre otros, de la mujer, la infancia, los refugiados, los
pobres, los discapacitados, la tercera edad y de grupos étnicos,
raciales o religiosos en peligro.
La organización adaptó su agenda (preservar la paz) a esta
multiplicidad de problemas. De este modo, registra sus manifestaciones,
llama la atención sobre ellos y provee el espacio para negociar cómo se
deberían solucionar. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que acaban
de ser sustituidos por los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2030, son un ejemplo de esta forma de acción.
“El Consejo de Seguridad es obsoleto”
Permanece anclado al siglo pasado. El Consejo de
Seguridad (CSNU) está desfasado en el tiempo. Su configuración (Estados
Unidos, Rusia –heredera del puesto que ocupaba la URSS-, China, Gran
Bretaña y Francia) responde al equilibrio de poder que emergió de la
Segunda Guerra Mundial. Especialmente refleja, además, el poder militar
(armas nucleares) que tienen sus cinco miembros. La presencia de 10
Estados no permanentes que cambian cada dos años no sirve para
contrapesar el poder de los cinco permanentes.
Desde que la organización fue creada surgieron más de medio centenar
de nuevos Estados postcoloniales, se libró y acabó la guerra fría y
desapareció la URSS. Del mundo bipolar (Estados Unidos-URSS) se pasó a
un sistema internacional multipolar con la emergencia económica de
países como Brasil, India y Suráfrica.
El Consejo de Seguridad no refleja la estructura de poder global de
la actualidad. Más grave aún, ni su diseño ni sus miembros sirven para
enfrentar y decidir sobre problemas globales, como el cambio climático,
que requieren negociaciones y formas de decisión menos jerárquicas y más
horizontales.
“El Consejo de Seguridad nunca se reformará”
Con una bola de cristal lo sabríamos. No es posible
hacer predicciones. Desde la década de los 90 ha habido diversos
intentos de reformar el Consejo de Seguridad en los campos de membresía,
transparencia, las formas de trabajo y el derecho de veto. A la vez,
Estados de América Latina y Africa han expresado su descontento con
tener presencia regional en él.
Los miembros permanentes han bloqueado sistemáticamente que otros
Estados se integren, bien sea por criterios de poder o geográficos.
Brasil, India, Alemania, Japón, Nigeria y Suráfrica son los países mejor
situados en el caso en el que se ampliase el Consejo de Seguridad. Han
hecho campañas, ganado aliados, pero no han logrado modificar la
resistencia de los cinco que dominan el Consejo. La Asamblea General se
ha manifestado en diversas ocasiones en favor de una reforma.
Otros países presionan para que haya más transparencia en la forma en
la que se toman las decisiones, pero el secreto es, en gran medida, una
parte del trabajo diplomático.
Probablemente, en el medio plazo no habrá reformas en la composición
del Consejo de Seguridad, pero el constante surgimiento de otros foros
de decisión política y económica conduce a que pierda poder y
legitimidad. Por otra parte, los mismos miembros del CSNU tienden a
obviar al propio Consejo cuando no logran consenso. Estados Unidos y
Gran Bretaña invadieron Irak en 2003 cuando comprobaron que no podían
obtener una resolución favorable a la guerra. Rusia ha comenzado a
intervenir militarmente en Siria pese a haber bloqueado desde 2011 toda
resolución que abriese la puerta a una intervención armada en ese país.
“Naciones Unidas no ha preservado la paz en el mundo”
Falso. La organización fue creada con el mandato
normativo de evitar la guerra. Para lograr esa misión tendrían que haber
funcionado los mecanismos de seguridad colectiva que se crearon pero
nunca se activaron. O sea, mecanismos y procedimientos
que permitieran a la ONU tener poder sancionador sobre los Estados en
caso de que estos no cumpliesen con los principios y, especialmente, con
los acuerdos alcanzados.
En cuestiones de paz y guerra Naciones Unidas tiene la capacidad de
acción que le den los Estados (al igual que puede recomendar objetivos
de desarrollo pero deben ser implementados por los propios países). En
muchas ocasiones la organización ha promovido negociaciones, acuerdos de
paz y su puesta en práctica, desde Camboya a América Central. Ha
organizado, con mayor y menor eficacia desde 1948 y muy especialmente
desde el final de la guerra fría, misiones de mantenimiento de la paz
y programas de construcción de la paz en situaciones de postconflicto
en Haití, Timor Oriental, Sudán del Sur, Kosovo, Malí y República
Centroafricana. A la vez, apoya a comunidades sometidas a ocupación
militar, como la palestina.
Crecientemente, los secretarios generales han contado, además, con la figura de enviados especiales,
como actualmente Bernardino León para Libia y Steffan de Mistura para
Siria, que intentan abrir espacios de negociación. De forma paralela, el
Departamento de Asuntos Políticos tiene un cuerpo de expertos, que se renueva cada año, para intervenir, asesorar y mediar en situaciones de violencia organizada.
“Naciones Unidas es un gigante con problemas de coordinación”
Totalmente. La ONU tiene problemas de coordinación
interna y de competencia entre sus agencias. La organización cuenta con
17 agencias especializadas (como el Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Refugiados y el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo), 14 fondos (como el Fondo de Naciones Unidas para la
Infancia) y un secretariado con 17 departamentos que emplean a 41.000
personas. El presupuesto
anual es de 5.400 millones de dólares a los que se suman el coste de
9.000 millones de dólares destinados a misiones de paz (con 120.000
cascos azules en diversas misiones) y contribuciones especiales por
parte de los Estados para actividades y proyectos específicos.
Durante las últimas décadas, sucesivos secretarios generales han
intentado evitar las duplicidades, las competencias internas y que la
organización se rija por la coordinación y el principio de “trabajar
como si fuésemos uno” (delivering as one). En el terreno de paz y seguridad los recientes informes de paneles designados por el secretario general Ban Ki-Moon sobre operaciones de paz y la arquitectura de la construcción de la paz insisten, entre otras medidas, en la coordinación y coherencia interna.
“El mundo sería mejor sin Naciones Unidas”
Para sus enemigos sí y la ONU tiene muchos. Algunos muy activos, como John Bolton, el ex embajador del Gobierno de George W. Bush, quien hace campaña sistemática contra la organización.
En este caso, se trata de ataques contra la posibilidad de que el
sistema multilateral llegue a tener más poder que los Estados, en
particular EE UU. Otros enemigos son silenciosos: ciudadanos que
consideran que la ONU no sirve para nada porque en teoría no cumple la
función que se le adjudicó. (Pero si la cumpliese posiblemente también
estarían en contra considerando que tendría demasiado poder).
Sin la ONU el mundo tendría menos reglas y menos guías de acción que
limiten los intereses egoístas de los Estados. Millones de personas
estarían más desprotegidas y no tendrían una voz que les represente. La
organización tiene limitaciones coherentes con operar en un sistema de
Estados que rehusan delegarle poder. Es imperfecta pero imprescindible
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